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在法治軌道上繪出最美登記圖——不動產統一登記十年依據建設成效述評

來源:中國自然資源報 日期:2023-04-27 11:30:15
       新時代十年,我們黨和國家事業取得歷史性成就。新時代十年,不動產登記從分散到統一,也取得了歷史性進展、發生了歷史性變革,為經濟社會發展提供了堅實的產權保護。產權是社會主義市場經濟的基石,不動產登記是產權保護的重要制度,是自然資源管理不可或缺的重要基礎性工作,是永恒的事業。如今,登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”已全面實現落地,不動產統一登記越來越便利,進入了不可逆轉的歷史進程。時代是出卷人,我們是答卷人,人民是閱卷人。為更好地記錄這一改革歷程和成效,《中國自然資源報》開設“新時代十年不動產統一登記改革答卷”欄目,全面深入報道不動產登記在保護產權、保障交易和生態安全、便民利民等多方面發揮的重要作用以及取得的豐碩成果。

       “凡屬重大改革都要于法有據。”回看十年磨礪路,不動產統一登記改革始終沿著法治的軌道踔厲前行,不斷建立健全制度體系,全面實現登記依據統一。
 
​       從原《物權法》到《民法典》,從《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)到《不動產登記暫行條例實施細則》(以下簡稱《實施細則》)、《不動產登記操作規范(試行)》(以下簡稱《操作規范》)、《不動產登記資料查詢暫行辦法》(以下簡稱《查詢辦法》)等系列配套文件,40多部法規、規章、政策文件相繼出臺并不斷修訂完善,各地也結合實際積極開展了立法和制度探索,逐步形成了以《民法典》為統領,以《條例》為核心,以實施細則、操作規范等規章規范為配套支撐的不動產登記制度體系,統一登記制度的“四梁八柱”越來越穩固……
 
​       這套日趨成熟的制度體系推動著不動產登記逐步從分散走向統一,讓企業群眾重大財產權得到了充分的保護,也讓人民群眾獲得了滿滿獲得感、幸福感、安全感。
 
​       一部法律,開啟不動產統一登記新時代
 
​       “國家對不動產實行統一登記制度。”2007年,一部為我國法治大廈奠基、具有里程碑意義的法律——原《物權法》問世,也開啟了不動產統一登記的新時代。
 
​       一個新時代的開啟,總是伴隨著老問題的終結。改革開放后,百廢待興。為適應計劃經濟向市場經濟轉變及建立社會主義市場經濟體制的發展需要,土地、房屋、林地、草原等行政主管部門相繼開展各類不動產的登記工作。
 
​       然而,這種分散登記的管理體制,如“九龍治水”般人為地割裂了不動產之間的內在聯系,逐漸暴露出權利交叉重疊、辦事效率低下、群眾反復跑路等一系列問題,加重了辦事企業群眾負擔,也為保護不動產財產權埋下了隱患,更不利于國家的市場經濟發展和現代化進程。民之所盼,法之所向。終結分散,邁向統一,成為必然選擇。
 
​       原《物權法》對不動產統一登記制度的基本問題、重大問題作出了規定:明確國家實行不動產統一登記制度;確立了不動產登記生效原則;明確了不動產登記簿的效力和登記機構的職責;明確了不動產登記機構的賠償責任;明確了登記資料的查詢要求等。
 
​       此后,國家從機制體制完善和法律制度修改兩方面持續推動不動產統一登記制度的落實。2013年11月,國務院第31次常務會議明確,由原國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責。與機構改革相伴,不動產登記的相關法律制度體系也在“立改廢”中不斷完善。
 
​       全國人民代表大會在《土地管理法》《森林法》等法律修改過程中,刪除了原來不動產分散登記的規定,明確實行不動產統一登記的要求。相關部門也開始對不動產登記相關規章、規范性文件進行清理,原《土地登記辦法》《房屋登記辦法》《林木和林地權屬登記管理辦法》《海域使用權登記辦法》《無居民海島使用權登記辦法》等先后廢止。這一系列“立改廢”活動,保障了不動產登記法律制度體系的協調統一。
 
​       2020年5月28日通過的《民法典》延續了原《物權法》的規定,重申國家實行不動產統一登記制度,為不動產統一登記提供了更高的法律保障。清華大學法學院副院長程嘯教授認為,《民法典》物權編繼受了原《物權法》不少既有的規則和制度,并根據社會發展的新情況、新問題,結合現實需要作出了很多新的規定。這些規定對于未來我國不動產登記制度的發展,尤其是對《不動產登記法》的起草出臺必將產生重大而深遠的影響。
 
​       一部法規,為不動產統一登記制度立柱架梁
 
​       一部法律,不能解決所有問題。2014年11月24日,在原《物權法》實施的第7個年頭,《條例》在萬眾期待中正式公布,并于2015年3月1日起正式施行,不動產登記有了專門的統一法律依據。
 
​       《條例》以穩定物權和便民利民為核心原則,全面落實了國務院“四統一”的精神,明確了不動產統一登記的基本內容,是這項改革工作的重要法律依據。如果說原《物權法》為不動產統一登記制度擘畫了藍圖,那么《條例》的出臺則是確保了不動產統一登記制度真正落地實施,是我國不動產統一登記制度建設具有里程碑意義的重大事件,為更加有效保護不動產財產權、更加有力保障不動產交易安全、進一步推進國家治理體系和治理能力現代化提供了堅實的法律制度基礎,公民的不動產財產權從此受到法律更全面、更權威、更莊嚴的保護,中國作為現代法治國家邁出了至關重要的一步。
 
​       《條例》共6章35條,規定了登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”的要求,明確了申請、受理、查驗、登記等一系列登記程序,確保不動產登記行為的法治化規范化。
 
​       就登記工作本身,《條例》也提出了具體的規范性要求——強調嚴格、規范,提高不動產登記工作的嚴肅性、權威性和公信力。對不動產登記的申請條件、審查程序、查驗要求以及不動產登記簿的設置與管理、登記資料的查詢和保護等作了全面規定,明確了登記機構的職責和不依法履行職責的法律責任。
 
​       更值得一提的是,《條例》牢牢把握“便民利民”四字要求,充分體現了“為民登記”!稐l例》明確,不動產登記遵循嚴格管理、穩定連續、方便群眾的原則。統一登記機構后,不動產權利人只需到不動產所在地的不動產登記機構辦理不動產登記,不用再為了登記而跑多個部門;明確了需要登記的不動產權利類型,讓不動產權利人明確知道有哪些權利是需要進行登記的;明確了登記程序,規定了申請登記應當提交的材料,讓不動產權利人知道如何辦理不動產登記;建立了不動產登記信息共享和查詢制度,明確要求不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息,不得要求不動產登記申請人重復提交。
 
​       此后,為了貫徹落實“放管服”改革和優化營商環境部署,積極回應各地改革創新實踐需求,2019年3月,國務院按照立法程序對《條例》第十五條進行修改,為“互聯網+不動產登記”提供了法律保障,推動不動產登記改革創新進一步深化。
 
​       一系列規章規范,只為繪出為民登記“最優路線圖”
 
​       如果說法律是一座大廈的總體設計,那么法規就像一座大廈中每個房間的規劃設計,而規章則是大廈內部的具體使用法則。
 
​       《條例》的公布,并不意味著不動產登記程序統一的完成?此坪唵蔚牡怯洶l證,實則是一項宏偉的系統工程,涉及體制機構、法律政策、技術標準等方方面面。以《條例》為依據,《實施細則》《查詢辦法》兩部部門規章,《操作規范》、不動產登記數據庫標準、不動產權籍調查、不動產單元設定與代碼編制規則、不動產登記收費、登記人員管理等一系列規范性文件、標準、政策緊鑼密鼓地陸續出臺。
 
​       2016年1月1日,《實施細則》公布施行,以部門規章的形式對不動產統一登記制度進行了豐富、細化和完善,共計108條,對登記程序、各種不動產權利的登記申請材料、登記資料查詢、保護和利用等進行了明確,為不動產登記工作提供了具體遵循。同年5月30日,《操作規范》印發施行,對辦理流程、登記機構審核要求進一步細化,既是企業群眾申請辦理登記的重要依據,也是不動產登記工作人員依法行政的具體依據。
 
​       不動產登記資料是不動產登記的重要工作成果,一方面涉及企業群眾的財產隱私,另一方面登記資料查詢直接關系到企業群眾的經濟決策,對保護交易安全有重要作用。2018年3月2日,《查詢辦法》公布施行,遵循依法、便民、高效的原則,規范了登記機構的查詢行為,區分了不同權利主體的查詢范圍、查詢方式,明確了互聯網、自助、現場等多種查詢方式,既確保了登記資料的安全與保護,又確保了企業群眾能夠方便、快捷查詢,切實保障了不動產交易安全。
 
​       改革之路從來都是荊棘叢生。隨著不動產登記日常業務的開展,分散登記時的歷史遺留問題接二連三浮出水面,而新老問題的疊加,也推動著不動產統一登記制度體系的完善。為了繪出為民服務“最優路線圖”,自然資源部門聯合相關部門制定了一系列規章制度,陸續出臺了不動產權證書監制辦法、土地權屬爭議調處以及國有重點林區不動產登記操作辦法、不動產單元設定與代碼編制規則、不動產權籍調查指導意見、中央和在京國家機關不動產登記辦法等等,從多個方面夯實不動產登記制度基礎。
 
​       為民服務無止境,沒有最優只有更優。近年來,伴隨著《民法典》對物權制度作出最新規定、全業務類型不動產登記逐步推進、自然資源統一確權登記從試點到逐步鋪開、實踐探索創新加快推進,這些都對不動產登記制度提出了更高的要求,自然資源部持續完善不動產登記制度體系,打出了一系列“組合拳”。
 
​       ——貫徹落實《民法典》新要求。2021年4月6日,部印發《關于做好不動產抵押權登記工作的通知》,細化了不動產抵押范圍、明確記載抵押擔保范圍、保障抵押不動產依法轉讓等規則,完善了不動產登記簿證等內容。
 
​       ——完善自然資源統一確權登記制度體系。部先后印發了自然資源確權登記辦法和操作指南,細化了確權登記的工作流程、技術標準和操作要求,給山水林田湖草辦登記,讓山山水水也有了“戶口本”。
 
​       ——不斷推動探索創新。部積極回應實踐需求,正在著手制定《不動產登記規程》,并積極回應“放管服”改革、優化營商環境要求,推進“互聯網+不動產登記”等,完善新的權利登記類型,吸收有益的實踐探索經驗。
 
​       ——依法維護農民土地權益,助力鄉村振興。部出臺了《土地承包經營權和土地經營權操作規范(試行)》,將土地承包經營權納入統一登記。
 
​       如今,這套以《民法典》為統領、以《條例》為核心、以《實施細則》《查詢辦法》《操作規范》等規章和規范性文件為配套的不動產統一登記制度體系在保護權益、保障交易、便民利企、支撐生態文明建設等方面的成效正不斷彰顯;與此同時,《不動產登記法》的制定也在加快推進并已公開征求意見。這些都將推動不動產統一登記制度更加完善,也必將開啟不動產統一登記法治化的新篇章。(作者:劉超)

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