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詳規新政解讀與實踐⑤ | 思維、視野、方法的變革與升級

來源:自然資源部 日期:2023-04-28 09:43:02
前 言
       前不久,自然資源部發布了《關于加強國士空間詳細規劃工作的通知》(以下簡稱“《通知》”)!锻ㄖ访鞔_了詳細規劃的目標是促進高質量發展,強調了詳細規劃的法定地位和政策屬性,提出了詳細規劃在繼承的基礎上要有所發展的要求,言淺意深、內涵豐富,對更好地開展詳細規劃編制工作有重要的現實指導意義。清華同衡作為規劃編制單位,長期致力于各種類型的詳細規劃編制實踐,重點圍繞規劃編制工作視角闡述對《通知》內容和要求的理解。
 
建立國土空間詳細規劃體系,推進規劃編制升級
       詳細規劃作為國土空間規劃“五級三類”的重要規劃類型,需要按照國土空間規劃改革整體要求逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系!锻ㄖ分刑岢龅姆诸悇澏ㄒ巹澗幹茊卧、分單元層面和實施層面編制詳細規劃、依托國土空間規劃“一張圖”實現全程在線數字化管理等要求,目的是推動詳細規劃從傳統單一層級、靜態藍圖向空間維度上分層分類、時間維度上全過程管理、治理維度上面向編管一體的轉型,最終構建完善的國土空間詳細規劃體系?刂菩栽敿氁巹澓痛迩f規劃經過多年探索業已形成一套較完整的編制技術方法,但與國土空間規劃改革整體目標還存在一定距離,應當對照《通知》要求對規劃理念、規劃方法和技術工具等進行全面變革,實現編制工作的系統升級。
 
完善工作內容,落實總體規劃和有效指導實施
       第一是完善傳導總體規劃的技術方法和路徑!锻ㄖ分刑岢龇謱蛹壘幹圃敿氁巹,就是要將總體規劃要求先分解落實到規劃編制單元,再逐步深化落實到實施層面,通過規劃編制單元這個“二傳手”實現總體規劃和實施環節的有效銜接。詳細規劃編制要將總體規劃的傳導過程和詳細規劃的實施過程作為研究重點,厘清傳導技術邏輯,完善相關技術內容,改進管控方式和手段,建立實施保障機制,保障總體規劃的意圖要求能夠落到實處。當前國內一些城市已經開展了有效的實踐探索,例如北京市在城鎮開發邊界內建立了街區指引、街區控規和綜合實施方案分層級的傳導技術體系,上海、廣州、南京、武漢等城市也開展了自己的探索,并取得了一定的成功經驗。
 
       第二是立足真實問題和需求制定規劃方案!锻ㄖ分袕娬{要立足資源資產關系,在國土調查、地籍調查、不動產登記和詳細規劃現狀調查基礎上做規劃,就是要以編制“好用、管用”的規劃為目標,改變當前規劃編制對現狀產權調查不清和尊重不夠、與實施存在脫節的弊端,不能脫離現實條件盲目追求理想藍圖的“高大上”!锻ㄖ分刑岢鲆獓@建設“人民城市”、針對實際服務人口的全面發展需求編制規劃,就是要改變單純注重物質空間的“見物不見人”思想,立足具體的人群需求和社會經濟發展的真實需求來編制規劃!锻ㄖ分幸蠛侠泶_定各規劃單元范圍內存量空間保留、改造、拆除范圍,就是要在避免盲目大拆大建的同時基于現實條件合理判定“留、改、拆”的比例,當留則留,當拆則拆,從客觀現實出發防止工作的“一刀切”。
 
改進思維模式,應對高質量發展要求
       《通知》中圍繞高質量發展目標,針對城鎮開發邊界內存量和增量空間分別提出了一系列具體要求,如存量空間補齊服務設施短板和優化功能布局,增量空間促進產城融合、城鄉融合和區域一體協調發展等,這需要規劃編制工作改變傳統的思維模式,以創新思維、協同思維和統籌思維對編制技術方法進行優化。
 
       一是以創新思維探索關鍵問題的“本地答案”。按照《通知》要求,詳細規劃編制需要解決面向全域全要素的土地用途管制、詳細規劃“一張圖”體系構建、規劃編制單元劃分等關鍵性技術問題,由于地區的差異,上述問題或許并不存在“放之四海而皆準”的答案,需要不斷創新編制思路、優化技術標準、完善編制內容,制定契合地方特點、滿足發展需求、適應治理體系的規劃成果。
 
       二是以統籌思維切實保障規劃實施!锻ㄖ分卸嗵幪岬浇y籌的工作方法,例如統籌劃定詳細規劃編制單元、存量空間單元中需要統籌地上地下空間、增量空間要以單元來統籌功能布局等。不論是存量空間以社區生活圈為抓手提高城市服務功能的均衡性、可達性和便利性,還是增量空間合理分析發展需求、加強計劃引導、實現土地集約高效利用,都要求規劃編制工作在空間、時間維度上整體統籌空間資源投放與規劃實施任務,結合任務需求更加精準、高效地投放空間資源,實現“資源跟著任務走”。
 
       三是以協同思維推進“多規合一”落地。隨著詳細規劃從理想藍圖向動態實施轉變,規劃必然面對更加多元的利益主體,各種利益博弈和協調工作將伴隨規劃編制和實施過程。規劃編制過程中需要進一步加強與不同政府部門、各類社會主體、相關專項技術單位的協作,充分對接專項規劃內容,將健康城市、智慧城市、生態城市、韌性城市等新時代發展要求落到實處。
 
拓寬工作視野,順應編管一體化趨勢
       第一,拓寬專業領域,加強跨專業技術協作。面向全域、全過程的詳細規劃編制需要進一步增加生態保護、經濟發展、社會文化等領域的研究,傳統的城鄉規劃設計和土地勘測設計機構需要進一步拓寬工作視野和專業領域,搭建技術協作平臺,與高校和科研機構、產業研究咨詢機構、軟件開發機構和數據分析企業等相關技術力量開展廣泛的專業合作。
 
       第二,優化成果內容,銜接政策和制度設計。城市空間的建設重點正在從增量擴張向存量提升轉移,由于存量空間提升存在主體多元、不確定性強的特點,規劃編制視角不能局限在單純的技術方案制定之中,應加強對管理機制、激勵引導政策的研究與銜接,通過規劃技術成果、管理制度和配套政策保障的三方合力,實現規劃的剛性約束和彈性應變。
 
       第三,拓展業務鏈條,支撐規劃全過程管理。隨著詳細規劃從單一的靜態成果轉向規劃編制、實施、評估、動態維護的工作閉環,規劃編制將從一次性編制向隨實施過程不斷調整優化的動態過程轉變,工作鏈條將向規劃編制實施全過程的技術支撐和服務延伸,不但涵蓋管理咨詢、政策研究、實施評估等內容,還將滲透到投資、運營等相關的上下游業務領域之中。
 
優化技術方法,支撐信息化數字化轉型
       《通知》要求依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”系統實現全程在線數字化管理,利用信息化、智能化技術工具改進規劃方法、提高工作效率、優化管理效能將是必然趨勢。隨著編制的數字化轉型,各類新型信息收集技術可以拓寬相關數據資料的獲取途徑,定量分析和情景推演、仿真技術和可視化表達、智能校驗和實時監測將為技術方案制定和行政決策提供更科學的支撐,三維數字化設計管控系統也將為城市設計和精細化管理提供更廣闊的平臺。例如北京通州城市副中心開發建設的三維智慧信息平臺建立了以詳細規劃為核心的管理體系,實現不同類型規劃成果的匯集、城市運行各項指標的實時監測、城市空間資源的精細化管控、三維空間場景的可視化互動,建立了有效貫穿城市“規劃-建設-管理”全過程的智慧輔助決策系統。依托信息化數字化平臺和工具,詳細規劃的技術方法未來有著更加廣闊的優化空間。(作者:北京清華同衡規劃設計研究院詳規中心)

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